El Consejo Económico y Social de la Comunidad
de Madrid tiene entre sus funciones la de emitir Informe preceptivo
no vinculante, con carácter previo a la aprobación de
Proyectos de Ley y de Decreto del Consejo de Gobierno sobre la política
económica y social de la Comunidad de Madrid, según dispone
el párrafo b) del artículo 4 de la Ley 6/1991, de 4 de
abril, de creación del Consejo Económico y Social.
Previo debate en la Comisión de Trabajo creada al efecto, el
Pleno del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid,
bajo la presidencia de su titular, D. Francisco Cabrillo Rodríguez,
y con la asistencia de los Consejeros y del Secretario General, en su
sesión de hoy, día 24 de enero de 2006, aprobó
por quince votos a favor, ocho en contra y una abstención el
siguiente
INFORME
1.- Información recibida.
El texto del Anteproyecto de Ley tuvo su entrada en este Consejo el
día 7 de noviembre de 2005, con carácter ordinario, acompañándose
al mismo Memoria justificativa, económica y de impacto por razón
de género, Dictamen de la Comisión de Expertos y Escritos
de sugerencias al Dictamen de la Comisión de Expertos.
Con fecha 22 de noviembre de 2005 se produjo la comparecencia del Secretario
General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación
del Territorio, D. Alfonso Moreno Gómez, del Director General
de Urbanismo y Planificación Regional, D. Enrique Porto Rey,
del Director General de Arquitectura y Vivienda, D. Juan Blasco Martínez
y del Director-Gerente del Instituto de la Vivienda de Madrid, D. Domingo
Menéndez Menéndez, acompañado del Secretario General
de este Organismo, D. José María Pérez Gómez,
para presentar el contenido del Anteproyecto de Ley y responder a las
preguntas de los miembros de la Comisión de Trabajo.
2.- Contenido del Anteproyecto de Ley.
El texto del Anteproyecto de Ley consta de una Explicación de
Motivos, ciento seis artículos agrupados en un Título
Preliminar, seis Títulos, diez Disposiciones transitorias, una
Disposición derogatoria única y ocho Disposiciones finales.
En la Exposición de Motivos se establece que, dentro del respeto
al bloque constitucional y a lo que la Ley estatal supone de punto de
partida obligado para las Leyes urbanísticas autonómicas,
es posible articular una política urbanística propia,
que al igual que la de la Ley estatal, nace de la necesidad de reducir
en lo posible la complejidad que, con el tiempo, ha ido adquiriendo
el Ordenamiento urbanístico, de la necesidad de suprimir la multiplicidad
de intervenciones administrativas y de la necesidad de flexibilizar
la regulación de dichos procesos, con el fin de aminorar la excesiva
dosis de discrecionalidad administrativa de que adolece la gestión
urbanística. Esta simplificación y la reducción
de la discrecionalidad deberán contribuir a incrementar la transparencia
del sistema, facilitando el control del ciudadano sobre la actividad
administrativa.
Asimismo se manifiesta que dado que un 65,34 por ciento de la totalidad
del territorio madrileño está hoy clasificado como suelo
no urbanizable, al que hay que añadir que un 8,60 por ciento
es suelo urbano, un 4,16 urbanizable sectorializado y un 4,41 por ciento
es ocupado por las distintas redes públicas, solo resta un 17,49
por ciento de suelo urbanizable no comprometido. Ante esta situación
el Anteproyecto de Ley ha reconsiderado la clasificación del
suelo, creando la figura del suelo rústico transformable, que
será aquél que el planeamiento general debe clasificar
de todos aquellos suelos que no sean urbanos, urbanizables o rústicos
especiales y preservados, con lo que se atribuye un carácter
residual, en beneficio de la mayor disponibilidad de suelo de posible
urbanización y edificación ya que su escasez es una de
las causas del encarecimiento de los suelos urbanizados, en general,
y de los solares y viviendas en particular.
En esta nueva categoría, el planeamiento general establecerá
los usos que se consideren incompatibles, las magnitudes mínimas
que habrán de reunir las futuras actuaciones, y los criterios
con arreglo a los cuales habrán de ser valoradas las iniciativas
de sectorialización que se produzcan. La asimilación al
suelo urbanizable estatal del suelo rústico transformable y su
carácter residual, en beneficio, como ya se ha dicho, de la disponibilidad
del suelo, se armoniza con el desarrollo urbano sostenible y el obligado
respeto al medio ambiente y a la dimensión económica y
social del crecimiento.
Continúa la Exposición de Motivos estableciendo que, respecto
al sistema de ejecución del planeamiento, se establecen tres
figuras: Concurso, Juntas de Compensación y Expropiación.
Es decir, la gestión por los propietarios o compensación,
la gestión por la Administración o por empresario urbanizador,
a través del concurso, y la gestión por la Administración
por medio de la actuación expropiatoria.
Por otro lado, se señala la existencia de ciudades en la Comunidad
de Madrid que han agotado el suelo susceptible de ser urbanizado, situación
que ha exigido la creación de áreas urbanas a rehabilitar.
La magnitud de estas actuaciones requiere la colaboración de
la iniciativa privada, lo que hace el Anteproyecto de Ley permitiendo
intervenir al urbanizador rehabilitador empresario a través del
sistema de actuación por Concurso.
Finalmente la Exposición de Motivos señala que el Anteproyecto
de Ley responde a un propósito deliberado de simplificación
eliminando tanto instrumentos que se ha revelado inútiles y como
facilitando la comprensión de preceptos legales, que habitualmente
en este tipo de normas suelen ser particularmente complejos.
En el Título Preliminar, Disposiciones generales, que engloba
los artículos 1 y 2, se establece el objeto y la competencia
de las distintas Administraciones Públicas.
El Título I, Régimen urbanístico del suelo, artículos
3 al 11, ambos inclusive, se regulan las clases y categorías
de suelo, el suelo urbano, el suelo rústico, el suelo urbanizable,
los derechos y deberes de los propietarios y de las personas públicas
y privadas en el suelo urbano, los derechos y deberes de los propietarios
del suelo rústico especial y preservado, los usos y actuaciones
permitidos en el suelo rústico, los derechos y deberes de los
propietarios y de las personas públicas o privadas en el suelo
urbanizable y rústico transformable y el derecho de consulta.
En el Título II, Planeamiento Territorial y Urbanístico,
Capítulo I, Plan Regional de Estrategia Territorial, artículos
12 al 14, ambos inclusive, se describen las funciones del Plan Regional,
el contenido, documentación y efectos y la elaboración,
tramitación y aprobación del citado Plan.
El Capítulo II, Planeamiento urbanístico municipal, en
la Sección 1ª, Disposiciones Generales, artículos 15 y
16, regula la potestad de planeamiento urbanístico y las clases
de planes, las redes públicas y las determinaciones de su ordenación.
En la Sección 2ª, Planes Generales Municipales, artículos
17 y 18, se establece el objeto, función y la determinación
de dichos planes, así como la documentación necesaria
que acompaña a los mismos. La Sección 3ª, Planes de Sector,
artículos 19 y 20, regula el objeto, las determinaciones y la
documentación que acompaña a los citados planes. La Sección
4ª, Planes Parciales, artículos 21 y 22, regula igualmente, el
objeto, las determinaciones y los documentos necesarios para su formalización.
En la Sección 5ª, Planes Especiales, Estudios de Detalle y Catálogos
municipales, artículos 23, 24 y 25, se formula la definición
de dichos conceptos urbanísticos.
El Capítulo III, Formación, Aprobación y Efectos
de los Planes Municipales, Sección 1ª, Formación de los
Planes y Procedimientos de Aprobación, artículos 26 a
32, ambos inclusive, se regulan las Disposiciones Generales, el procedimiento
de aprobación, las revisiones y modificaciones, el procedimiento
de aprobación de los Planes Parciales, Especiales, Estudios de
Detalle y Catálogos, el alcance de la competencia de los órganos
de la Comunidad en el trámite de aprobación definitiva
del planeamiento municipal, los plazos máximos para la aprobación
de los Planes y el sentido del silencio administrativo. La Sección
2ª, Publicación, vigencia y efectos de los Planes, artículos
33 a 35, ambos inclusive, establece la publicación y vigencia
de los Planes, sus efectos y la suspensión cautelar de los mismos.
El Capítulo IV, Normas, Instrucciones, Ordenanzas y Registro
urbanístico, artículos 36 a 38, ambos inclusive, se determinan
las normas reglamentarias generales e instrucciones técnicas
de planeamiento, lo que son las ordenanzas municipales de urbanización,
construcción, edificación e instalaciones y el registro
urbanístico.
En el Título III, Ejecución del Planeamiento, Capítulo
I, Presupuestos legales de ejecución, artículos 39 y 40,
se establecen las condiciones para la ejecución del planeamiento
y los proyectos técnicos de ejecución material.
El Capítulo II, Distribución equitativa de beneficios
y cargas, Sección 1ª, Áreas de reparto, artículos
41 y 42, establece el concepto, delimitación y los aprovechamientos
urbanísticos y el equilibrado de los sectores del suelo urbanizable.
La Sección 2ª, Reparcelación, artículos 43 a 46,
ambos inclusive, regula unas disposiciones generales, los criterios
a los que debe ajustarse la reparcelación, el procedimiento de
aprobación y la reparcelación económica. La Sección
3ª, Obtención del suelo y ejecución de las redes públicas,
artículos 47 a 50, ambos inclusive, señala las condiciones
generales que regulan la obtención de suelo público, la
obtención y urbanización de los terrenos destinados a
las redes públicas en actuaciones integradas, la ocupación
directa para la obtención del suelo destinado a redes públicas
y la expropiación forzosa de dichos terrenos. La Sección
4ª, Obras y cargas de urbanización, artículo 51, establece
el régimen de las obras y cargas de urbanización.
El Capítulo III, Ejecución mediante actuaciones integradas,
Sección 1ª, Unidades de ejecución, artículos 52
y 53, establece el concepto y requisitos de las unidades de ejecución
y la delimitación de las mismas. La Sección 2ª, Sistemas
de ejecución, artículos 54 y 55, regula los sistemas de
ejecución del planeamiento y las disposiciones generales del
sistema de compensación. La Sección 3ª, Sistema de compensación,
artículos 56 a 59, ambos inclusive, establece la gestión
privada mediante Junta de Compensación, el procedimiento y los
efectos de la aprobación municipal del Proyecto de Compensación,
la garantía y responsabilidad de la Junta y el desarrollo del
sistema de compensación. La Sección 4ª, Sistema de Concurso,
artículos 60 a 70, ambos inclusive, desarrolla la gestión
mediante Concurso, los requisitos de los solicitantes en la presentación
del Programa de actuación, el contenido del mismo, la iniciación
del procedimiento de selección, la ordenación e instrucción
del procedimiento, el reintegro de gastos, el otorgamiento, naturaleza
y cesión del contrato, la modificación y resolución
de la adjudicación del Programa, las relaciones entre el Urbanizador,
la Administración y los propietarios, las facultades y obligaciones
del Urbanizador y la figura del Urbanizador de titularidad pública.
La Sección 5ª, Sistema de Expropiación, artículos
71 y 72, se conceptúa el sistema de expropiación y la
valoración y procedimiento de tasación conjunta.
En el Capítulo IV, Otras formas de ejecución, en la Sección
1ª, Ejecución en suelo urbano no consolidado en Municipios pequeños,
artículo 73, se regula la ejecución en suelo urbano no
consolidado en municipios de menos de 5.000 habitantes. La Sección
2ª, Áreas a rehabilitar, artículos 74 y 75, conceptúa
lo que son las áreas a rehabilitar y la rehabilitación
por gestión privada. La Sección 3ª, Consorcios urbanísticos,
artículo 76, desarrolla este concepto.
El Capítulo V, Recepción de las obras de urbanización,
artículo 77, establece el sistema de recepción de dichas
obras.
En el Capítulo VI, Expropiación forzosa, artículos
78 y 79, se regulan los supuestos expropiatorios y las bonificaciones
producidas por el mutuo acuerdo.
El Título IV, Intervención en el uso del suelo, en la
edificación y en el mercado inmobiliario, el Capítulo
I, Parcelaciones y calificaciones urbanísticas, artículos
80 a 82 ambos inclusive, regula los actos de parcelación, el
régimen de las parcelas indivisibles y la nulidad de las parcelaciones
infractoras, y las calificaciones urbanísticas en suelo rústico.
El Capítulo II, Requisitos de la construcción, edificación
y uso del suelo, artículos 83 a 88, ambos inclusive, establece
los actos sujetos a licencia o intervención municipal, el contenido
y alcance de la intervención municipal, las clases de licencias
y el procedimiento de otorgamiento, la eficacia temporal de dichas licencias,
la contratación de servicios con las empresas suministradoras,
y la homologación de Entidades certificantes y de inspección
técnica.
El Capítulo III, Conservación de inmuebles, en su Sección
1ª, Deber general de conservación, artículo 89, establece
el deber de conservación y su límite. La Sección
2ª, Conservación de la urbanización, artículos
90 y 91, establece el deber de conservación de la urbanización
y la descripción de los que son las Entidades de conservación.
La Sección 3ª, Conservación de construcciones, edificaciones
e instalaciones, artículos 92 a 95, ambos inclusive, regula las
órdenes de ejecución, la inspección periódica
de construcciones, edificaciones e instalaciones, la declaración
de ruina y el concepto de ruina inminente.
El Capítulo IV, Instrumentos de incidencia en el mercado inmobiliario,
artículos 96 a 98, ambos inclusive, establece el derecho de superficie
a efectos de este Anteproyecto de Ley, lo que son los patrimonios públicos
de suelo y los derechos de tanteo y retracto.
El Título V, Disciplina urbanística, artículos
99 a 101, ambos inclusive, establece el concepto y los tipos legales
de las infracciones, la cuantía de las sanciones y la exclusión
del beneficio económico, así como la competencia para
incoar, instruir y resolver procedimientos sancionadores.
El Título VI, Organización y cooperación interadministrativa,
Capítulo I, Órganos urbanísticos de la Comunidad
de Madrid, artículos 102 y 103, regula la Comisión de
Urbanismo de Madrid y su composición y funcionamiento.
El Capítulo II, Fórmulas y técnicas de cooperación,
artículos 104 a 106, ambos inclusive, establece el régimen
de cooperación interadministrativa, los convenios urbanísticos,
su celebración y perfeccionamiento.
En la Disposición transitoria primera se establece el régimen
urbanístico del suelo. En la segunda, el régimen de conservación
de los Planes vigentes y en tramitación. En la tercera, el inicio
del plazo para la aplicación del sistema de concurso. En la cuarta,
la distinción entre determinaciones estructurantes y pormenorizadas.
En la quinta, la no atribución de aprovechamiento urbanístico
al suelo de las redes públicas existentes y sus excepciones.
En la sexta, la aplicación de los sistemas de ejecución.
En la séptima, las clasificaciones urbanísticas y los
Proyectos de actuación especial en tramitación. En la
octava, la protección de la legalidad urbanística. En
la novena, la legislación aplicable con carácter supletorio
y en la décima, la remisión de los expedientes del Jurado
Territorial de Expropiación Forzosa.
La Disposición derogatoria única, deroga de forma expresa
y por sustitución un listado de leyes de la Asamblea de Madrid
y de disposiciones reglamentarias emanadas del Gobierno de la Comunidad
de Madrid.
En la Disposición final primera, se establece el régimen
de las informaciones públicas. En la segunda, la actualización
de la Comisión de Urbanismo de Madrid. En la tercera, una disposición
sobre actualización tecnológica. En la cuarta, la actualización
de las multas. En la quinta, el establecimiento de la norma complementaria
a este Anteproyecto en materia de rehabilitación. En la sexta,
el desarrollo reglamentario. En la séptima, las equivalencias
entre las clases de suelo, y en la octava, la entrada en vigor al día
siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid, sin perjuicio de su publicación íntegra
en el Boletín Oficial del Estado.
3.- Recomendaciones:
3.1.- Recomendaciones de carácter genérico.
Primera.- Este Consejo entiende que el Anteproyecto de la Ley del Suelo
de la Comunidad de Madrid supone, en su conjunto, una mejora sustantiva
de la Ley vigente. El nuevo texto responde, en efecto, al objetivo,
enunciado en su Exposición de Motivos, de reducir la complejidad
del actual Ordenamiento urbanístico y, por su redacción,
es fácilmente comprensible, no suscitando apenas dudas sobre
la interpretación de su contenido.
Asimismo, se considera por parte de este Consejo que las mejoras que
introduce la nueva Ley tendrán una incidencia positiva en la
moderación del crecimiento de los precios del suelo urbano de
nuestra Comunidad.
La simplificación que se ha buscado en su composición,
determina, sin embargo, la necesidad del desarrollo reglamentario de
bastantes preceptos, algunos de los cuales deberían desarrollarse
más en la propia Ley, con el fin de facilitar su aplicación
efectiva inmediata, o de completar el sistema de garantías y
defensa de derechos fundamentales.
Segunda.- A juicio de este Consejo, el Plan Regional de Estrategia Territorial
está llamado a ser el instrumento orientador más importante
del desarrollo físico de la Comunidad. Asimismo, y con vistas
a posibles disposiciones futuras, orientadas a la coordinación
entre Comunidades Autónomas de sus respectivas ordenaciones territoriales
desde una perspectiva nacional, y al modo como se hace en la mayor parte
de los países de la Unión Europea, este Consejo considera
que se deben arbitrar en el Plan Regional mecanismos para que éste
pueda ser coherente con los objetivos de ordenación territorial
que pudieran fijarse a nivel nacional mediante directrices u otros instrumentos
equivalentes.
Tercera.- Este Consejo estima necesario que se contemple la posibilidad
de delimitar ámbitos subregionales, correspondientes a áreas
homogéneas, y, en consecuencia, que se arbitre la posibilidad
de redactar, en su caso, planes de ámbito subregional. Tales
ámbitos podrían venir directamente definidos desde el
Plan Regional, o surgir del acuerdo espontáneo de los Municipios
afectados, quienes lo propondrían al Gobierno Regional para su
posterior aprobación.
Cuarta.- Asimismo, se considera necesaria la apertura de vías
para una futura coordinación de la ordenación territorial
de la Comunidad de Madrid con las Comunidades limítrofes de Castilla-La
Mancha y Castilla y León en ámbitos transfronterizos.
Quinta.- Este Consejo considera adecuado el establecimiento del silencio
administrativo positivo como regla general, con la misma eficacia que
el acto obtenido de forma expresa. Asimismo se considera adecuado que
la Administración responda de igual modo tanto de sus actos expresos
como presuntos.
Sexta.- Asimismo se entiende como favorable el establecimiento de la
figura de las Entidades certificantes que contribuirán a dotar
a los trámites urbanísticos de una mayor agilidad, al
responder por el contenido de sus Dictámenes. Por otro lado,
se considera que, a su vez, pueden ser un complemento eficaz de la técnica
del silencio administrativo positivo.
Además este Consejo estima necesario que, en el caso de que se
produzca una responsabilidad económica, la Administración
pueda repercutir dicha responsabilidad a la Entidad certificante si
esta última emitió un Dictamen favorable a la actuación.
Séptima.- Este Consejo quiere resaltar los beneficios que otorgará
la capacidad de subrogación de la Administración Autonómica
en los casos de inactividad de la Administración Local. Si ésta
última no actúa, la otra, en cumplimiento de los deberes
de aquélla, asume la responsabilidad para que el administrado
no sufra el mal funcionamiento de la primera.
Octava.- Este Consejo entiende que, para conseguir una rápida
y eficaz respuesta a las demandas sociales de la población, la
legislación urbanística no debe ser rígida, y mucho
menos en materia de derecho transitorio, ya que se considera que es
cuando mayor inseguridad jurídica se puede producir. Por ello
se aboga por una Ley clara y sencilla, que deje la mayor libertad posible
a todos los agentes implicados.
3.2.- Recomendaciones de carácter específico.
Primera.- En el apartado tercero del artículo 5, Suelo rústico,
se señala que los Planes Generales clasificarán como suelo
rústico transformable todo el suelo que no sea urbano, urbanizable
o rústico especial o preservado. Este Consejo estima necesario
añadir que: “Dicha clasificación será coherente
con las determinaciones del Plan Regional al respecto”.
Segunda.- En relación con el apartado segundo del artículo
9, Usos y actuaciones permitidos en el suelo rústico, este Consejo
considera necesario incluir entre los usos y actividades permitidos
legalmente en el suelo rústico preservado y transformable, el
de las de instalaciones destinadas a actividades turísticas,
formativas o deportivas, así como el de las actividades económicas
a desarrollar por empresas que tengan la consideración de “especial
interés”, en función de los criterios de capacidad
económica y de creación de empleo a desarrollar reglamentariamente.
Tercera.- Este Consejo considera que la formulación del artículo
16, Redes públicas. Determinaciones de ordenación, se
ajusta a la nueva concepción que introdujo la Ley 9/2001, de
17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, relativa a las reservas
dotacionales.
Dicha concepción se apartaba de la matización que en su
día estableciera la Ley estatal sobre Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana de 1976, que, en relación con las
determinaciones de los planes generales, hacía mención
del “equipamiento comunitario” y de los “centros públicos”,
artículo 12.b), y en relación con los planes parciales
fijaba reservas de terrenos para “centros culturales y docentes
públicos y privados”, artículo 13.2.c).
Por otra parte se considera que no se recoge adecuadamente el hecho
de que una parte sustantiva de las infraestructuras y servicios que,
junto con los “equipamientos” integran el concepto de redes,
han sido privatizados y otros pueden serlo en un próximo futuro.
Por ello se considera que debería utilizarse, en lugar de la
denominación “redes públicas”, la de “redes
de interés general”, distinguiendo, en su caso, entre las
que necesariamente hayan de seguir siendo públicas y las que
son, o pueden potencialmente ser, privadas.
Cuarta.- Asimismo y en relación con el apartado segundo, letra
B), b), del citado artículo 16, que se refiere en concreto a
la “red de equipamientos sociales”, en la que se incluyen
los “educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos,
recreativos y administrativos”, es claro que todas estas clases
de equipamientos pueden ser tanto públicos como privados, y si
bien para los primeros se hace previsión de cesiones de suelo
obligatorias y gratuitas, los segundos no son objeto de previsión
normativa alguna en base a su interés social, como sería
procedente, considerándose como “usos lucrativos”,
ponderados en su caso discrecionalmente por cada planeamiento específico.
En consecuencia, con el antecedente de otras legislaciones urbanísticas
de nivel estatal, se considera, por parte de este Consejo, que el planeamiento
debería hacer previsión de reservas de suelo para equipamientos
privados, como uso con calificación diferenciada de “uso
dotacional”.
Quinta.- En el apartado cuarto, letra b) del artículo 17, Objeto,
función y determinaciones de los Planes Generales Municipales,
se señala que: “En suelo urbanizable los Planes Generales
establecerán: (…)
b) El uso global y la edificabilidad lucrativa correspondiente a cada
sector, habiendo de destinarse, en los sectores residenciales de los
municipios de los municipios de población de derecho superior
a 15.000 habitantes a viviendas sometidas a algún régimen
de protección pública, el 50 por ciento de la edificabilidad
lucrativa del sector”.
Este Consejo entiende que el porcentaje del 50 por ciento fijado para
las viviendas sometidas a algún régimen de protección
pública es excesivamente elevado y debería reducirse en
línea con los porcentajes inferiores establecidos por otras Comunidades
Autónomas. En todo caso, debería darse un tratamiento
especial en este tema a los municipios más pequeños y
con mayor protección ambiental de la Comunidad.
Sexta.- En el artículo 18, Documentación, este Consejo
estima necesario que a los documentos establecidos se añada otro
justificativo de la idoneidad de la ordenación proyectada para
facilitar la evacuación en situaciones de desastre y posterior
rehabilitación de las áreas dañadas.
Séptima.- En relación con el artículo 21, Objeto
y determinaciones, y 22, Documentación, ambos referentes a los
Planes Parciales, se entiende, por parte de este Consejo, que con el
nivel de detalle propio del planeamiento parcial, se deberían
justificar las medidas adoptadas para facilitar la evacuación
y refugio de la población en situaciones de desastre y la posterior
rehabilitación de las áreas urbanas dañadas, estableciéndose
la correspondiente exigencia en el artículo 21 y precisando la
documentación justificativa adecuada en el artículo 22.
Octava.- En relación con el artículo 28, Revisiones y
modificaciones de los Planes Generales, este Consejo considera que hay
que señalar que la redacción y aprobación de los
Planes Generales de Ciudades Grandes (de más de 100.000 habitantes),
supone abordar un conjunto de trabajos de gran complejidad, sumamente
costosos y que se prolongan en plazos dilatados.
Por tal motivo, y a juicio de este Consejo, la Ley debería permitir
a los municipios de más de 100.000 habitantes la adaptación
de sus Planes Generales mediante modificaciones parciales, si ello fuera
suficiente para responder a necesidades nuevas u oportunidades sobrevenidas,
con algunas limitaciones, como por ejemplo, que dichas adaptaciones
no requieran la modificación de la estructura viaria básica,
ni de las infraestructuras de transporte colectivo, que hayan de ser
financiadas por la Comunidad de Madrid o el Estado.
Novena.- Asimismo, y en relación con el apartado tercero del
citado artículo 28, que establece que las modificaciones de los
planes generales que supongan un incremento de edificabilidad en una
zona, “requerirán la previsión de los proporcionales
aumentos de las reservas de suelo para redes públicas...”,
hay que señalar que este Consejo considera que el texto debería
limitarse a requerir los aumentos proporcionales de las reservas que
correspondiese, sin exigir, que necesariamente fuesen de suelo, pues
algunos equipamientos componentes de tales redes pueden resolverse también
en superficies construidas, o “vuelo”, y cuando se incrementa
la edificabilidad, es lógico que disminuya el suelo disponible
no ocupado.
Décima.- El apartado primero del artículo 29, Procedimiento
de aprobación de los Planes de Sector, hace por primera vez mención
a las Entidades certificantes: “No obstante, cuando los Planes
de sector sean promovidos por particulares, las consultas previas y
el proyecto podrán acompañar dictámenes emitidos
por Entidades certificantes”. Nuevamente se las alude en el artículo
88, Homologación de Entidades certificantes y de inspección
técnica.
Como ya se ha hecho mención en la Recomendación genérica
sexta de este Informe, este Consejo valora positivamente esta figura,
no obstante, considera que se debería explicar con mayor detalle
la naturaleza de dichas Entidades y en qué medida sus “dictámenes”
tienen algún efecto vinculante para la Administración
responsable de la tramitación de los expedientes.
Undécima.- En el apartado tercero del artículo 41, Concepto,
delimitación y aprovechamiento urbanísticos, se establece
que el Plan General incluirá todo el suelo urbanizable y el de
las redes públicas incluidas o adscritas a los sectores para
su obtención en una única área de reparto, asimismo,
y en el apartado quinto, se establece que a cada área de reparto
le corresponderá un aprovechamiento unitario de reparto. Es claro
que el objetivo de estas disposiciones se basa en una equidistribución
simplificada al máximo de los beneficios y cargas del planeamiento,
pero, a juicio de este Consejo, se considera que puede ser artificial
y carecer de lógica urbanística, tanto más cuanto
más extenso y menos concentrado sea el suelo urbanizable.
En consecuencia, este Consejo propone que cada sector tenga el aprovechamiento
unitario que se estime más conveniente en el proceso de redacción
del planeamiento urbanístico, y que las áreas de reparto
sean, asimismo, definidas por el planeamiento, englobando uno o más
sectores.
Duodécima.- Asimismo, en la letra b) del apartado quinto del
ya citado artículo 41, y dado que los valores de repercusión
del suelo de los diferentes usos en las áreas de reparto están
sujetos a las variaciones del mercado, se debería establecer,
en opinión de este Consejo, un mecanismo de revisión periódica
de los “coeficientes de ponderación relativa”, actualizando
éstos, al menos, cuando se redacten los diferentes planes de
desarrollo.
Decimotercera.- En el apartado sexto del artículo 64, Ordenación
e instrucción del procedimiento, este Consejo considera que se
debe potenciar, en el sistema de concurso, la preferencia en la adjudicación
de aquellos programas o alternativas presentados por los propietarios
del suelo.
Decimocuarta.- En relación con el artículo 75, La rehabilitación
por gestión privada, este Consejo considera que se trata de una
figura novedosa que debería analizarse con sumo cuidado y que
exigiría establecer las máximas garantías para
cuantas personas pudieran verse afectadas por un procedimiento de esta
naturaleza.
Decimoquinta.- La letra b) del artículo 104, Cooperación
interadministrativa, establece que: “... los municipios podrán:
b) Delegarse entre sí el ejercicio de competencias y efectuarse
encomiendas de gestión”.
Este Consejo considera que esta “encomienda de gestión”
debería estar sujeta a determinadas condiciones previas y no
ejercitarse libremente, en cualquier circunstancia, por simple acuerdo
entre los interesados.
Julián González Cid.
SECRETARIO GENERAL.
Vº Bº Francisco Cabrillo Rodríguez.
PRESIDENTE.
VOTO PARTICULAR DEL GRUPO SINDICAL AL INFORME 13/2005 SOBRE
EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL SUELO DE LA COMUNIDAD DE MADRID.
- Introducción
- Análisis del anteproyecto: una aproximación desde
el urbanismo
- Una aproximación económica. Implicaciones del Anteproyecto
de ley del suelo de la Comunidad de Madrid.
- Propuesta del Grupo Sindical sobre el anteproyecto de ley del suelo
de la Comunidad de Madrid
1. INTRODUCCION
El Grupo Sindical del Consejo Económico y Social manifiesta su
voto negativo al informe sobre el Anteproyecto de Ley del Suelo de la
Comunidad de Madrid, por considerar que el mismo no sólo no recoge
los planteamientos de las organizaciones sindicales representadas en
el CES en materia de ordenación del territorio, política
urbanística y vivienda, sino que dicho anteproyecto no responde
a los problemas territoriales, medioambientales y económicos
de la Comunidad de Madrid. El Anteproyecto en cuestión parece
diseñado para un mundo que no es el real de la Comunidad de Madrid.
El objetivo evidente del anteproyecto es el de facilitar la generación
de negocio por parte de un subsector empresarial muy especifico, concretamente
el de los mayores propietarios de suelo de esta Comunidad.
La implantación de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de
Madrid, que también pretendía impulsar el desarrollo urbano
de esta autonomía, apenas ha producido resultados positivos en
cuanto a facilitar un mejor acceso a la vivienda de los ciudadanos de
Madrid. Tampoco ha impulsado una ordenación más racional
del territorio de esta autonomía, advirtiéndose que durante
el tiempo de implantación de la misma Madrid ha seguido una evolución
a todas luces expansiva en cuanto volumen de construcción de
nuevas viviendas, en línea con lo sucedido en el resto de España.
Una vez implantada dicha ley se advirtió una recuperación
muy moderada de los proyectos visados de viviendas protegidas (VPO),
evolución que se ha dejado sentir en forma de un ritmo mas significativo,
pero a todas luces insuficiente, de iniciación de dicho tipo
de viviendas, tendencia que parece haberse afianzado en 2005.
En los años inmediatamente siguientes al de aprobación
de la Ley 9/2001 Madrid registró una nueva intensificación
del volumen de construcción residencial realizado, como lo confirma
la evolución del número de proyectos visados de viviendas
por el Colegio de Arquitectos de esta autonomía uniprovincial.
Entre 2002 y 2005 el número anual de dichos visados creció
a un ritmo medio del 20,5% sobre 2001, alcanzándose en 2004 el
nivel máximo histórico de dicha estadística, con
78.090 proyectos de viviendas visados, el 10,3% del total nacional.
Esta proporción resulta especialmente elevada, porque en Madrid
se construye un volumen relativo inferior de viviendas secundarias que
en el resto de España. La proporción de viviendas adquiridas
con fines de inversión debe de ser especialmente significativa
en esta autonomía, mientras que la demanda de vivienda secundaria
se suele satisfacer en gran parte fuera del territorio de la misma.
De persistir en el resto de la presente década el ritmo de construcción
del periodo 2002-2005, Madrid puede superar en 2008 los 3 millones de
viviendas familiares, frente al stock de algo menos de 2,5 millones
existente en 2001, según el Censo de Viviendas del INE. El ritmo
de urbanización y de construcción de nuevas viviendas
ha resultado ser especialmente intenso en esta autonomía a lo
largo de la todavía no acabada etapa de auge del mercado de vivienda,
etapa que se inició en toda España alrededor de 1997.
Entre 2001 y 2004 los precios de las viviendas han crecido en Madrid
en un 89%, mientras que el aumento de los salarios en esta autonomía
en dicho periodo ha sido del 14,8%, lo que implica un aumento de los
precios de las viviendas mas de seis veces superior al de los salarios.
Lo anterior implica, pues, un agravamiento del problema de acceso a
la vivienda tras la etapa de auge, problema que crónicamente
presenta mayor gravedad en Madrid y en las mayores áreas metropolitanas
que en el resto de España.
En el periodo de tiempo posterior a la entrada en vigor de la norma
citada en materia de suelo de esta autonomía, a pesar de la intensa
calificación de suelo urbanizable y del mas que notable ritmo
de construcción de nuevas viviendas, se han cumplido pocos de
los objetivos previstos en la misma, excepción hecha de la modesta
recuperación, ya citada, que se advierte en el numero de viviendas
protegidas, primero proyectadas y después iniciadas.
Pues bien, sobre este escenario, el actual gobierno del Partido Popular
de la Comunidad de Madrid considera que es preciso modificar el texto
legal de 2001 y anticipa que el principal objetivo de la nueva normativa,
recogida en el anteproyecto de ley de suelo enviado al CES de Madrid,
es el de facilitar a los madrileños el acceso a la vivienda.
Para conseguir dicho objetivo final se pretende acelerar el proceso
de calificación de suelo como urbanizable, reduciendo los plazos
y trámites necesarios para conseguir poner en el mercado un número
aún mayor de nuevas viviendas.
En esta línea, en el apartado segundo de este informe se resumen
los aspectos más relevantes del anteproyecto. Se pretende con
el mismo reducir aun más las cargas a la propiedad, se introduce
la figura del silencio administrativo positivo en todas las fases de
tramitación de los planes. El gobierno de la Comunidad de Madrid
no quiere esperar para implantar la nueva norma a la aprobación
de la anunciada ley estatal de suelo, cuya filosofía va a ser
muy diferente de la Ley 6 /1998. Esta última inspira por completo
al anteproyecto y lo más destacable de la misma es que considera
por definición como urbanizable a todo el suelo que no está
protegido. Esta ley estatal ha estado vigente en la mencionada etapa
de auge inmobiliario y solo ha servido para estimular y desatar todo
tipo de procesos especulativos en materia de suelo y de vivienda.
Lo más negativo del anteproyecto, como se subraya en el apartado
segundo de este informe es, en primer lugar, la ausencia de un Plan
de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid, Plan que no sólo
no existe, sino que se reduce en la nueva norma reduce, además,
la relevancia administrativa del mismo. Con dicha ausencia parece que
lo que se pretende es urbanizar cuanto más suelo mejor, pero
dicho objetivo intermedio no se busca con el propósito de lograr
un mayor volumen de viviendas protegidas o de generar un aumento importante
del espacio dedicado a actividades productivas, sino para reforzar la
generación de negocio derivada de la propiedad del suelo mediante
la calificación.
La propiedad del suelo se concentra en Madrid en un número reducido
de titulares, que con frecuencia adquirieron los solares con bastante
anterioridad a la recalificación del mismo. En el supuesto teórico
de que Madrid se desgajase del resto de España, resultaría
un territorio superpoblado y con una base productiva profundamente menguada,
esto último como consecuencia del urbanismo promovido por los
gobiernos del Partido Popular, actuación que resultaría
sin duda reforzada con la letra y con el espíritu del anteproyecto
en cuestión.
En segundo lugar, la limitación de la obligación de calificar
suelo con destino a viviendas protegidas refleja la voluntad de generar
negocio para unos pocos, pero no de crear bienestar para los madrileños
en forma de viviendas efectivamente asequibles para sus niveles de ingresos.
Lo único positivo que se ha conseguido con la ley de suelo vigente,
esto es, una modesta dinamización de la construcción de
nuevas VPO, va ser objeto de una limitación sustancial al dejar
en manos de la voluntad de los ayuntamientos de menos de 15.000 habitantes
la posibilidad de realizar dicha calificación.
Es evidente que los mayores desarrollos urbanos futuros van a tener
lugar en dichos municipios, por lo que el impulso a la construcción
de dichas viviendas asequibles se verá sustancialmente frenado
como consecuencia de la implantación de la nueva normativa. No
debería, pues, aprobarse la nueva ley del suelo en los términos
contemplados en el anteproyecto, puesto que ello supondría una
vulneración del objetivo teóricamente perseguido con el
nuevo texto legal, que es el de facilitar el acceso a la vivienda.
Los aumentos indiscriminados del parque de viviendas existente no reducen
su precio hasta pasado un plazo muy largo. Una vivienda es un bien de
capital inmovilizado y el aumento de la nueva oferta de la misma no
conduce, como se ha comprobado estos años en Madrid y en España,
a reducir el precio de las viviendas. Ni el suelo ni la vivienda se
pueden comparar en su comportamiento con la producción de mercancías
en las que el aumento de la oferta conlleva una reducción o una
estabilización del precio de venta.
En el segundo apartado de este documento se comentan con extensión
las implicaciones del anteproyecto sobre el modelo de desarrollo de
Madrid y, sobre todo, las consecuencias previsibles del mismo en cuanto
a seguro agravamiento del esfuerzo de acceso a la vivienda para los
madrileños de salir adelante, en contra del supuesto objetivo
perseguido por el mismo. Desde la segunda mitad de la década
de los años noventa un amplio número de países
de la OCDE se ha visto afectado por un proceso continuado de intensas
elevaciones en los precios de las viviendas.
Los análisis empíricos efectuados (OCDE, 2005) han subrayado
la trascendencia que las excepcionales condiciones de financiación
han supuesto para el crecimiento del mercado de la vivienda. Aunque
los tipos de interés no son la única variable que incide
sobre la demanda y sobre el precio de las viviendas, los análisis
citados consideran, en general, que la presente inflación de
los precios de las viviendas es una inflación de demanda y que
ha sido reducido el número de países de la OCDE en los
que ha tenido lugar una restricción de oferta significativa.
El proceso citado ha tenido un especial alcance en España, donde
el elevado volumen desarrollado de construcción residencial y
el estimulo que para el consumo familiar han supuesto los elevados precios
alcanzados por las viviendas han estimulado el ritmo de crecimiento
de la economía española. Dicha evolución ha acentuado
el alcance del problema de acceso a la vivienda, además de acentuar
los desequilibrios de precios y de competitividad. El trabajo antes
citado de la OCDE ha subrayado la ausencia de restricciones de oferta
en España, donde la mejoría sustancial de las condiciones
de financiación y la abundante oferta de crédito bancario
barato y a largo plazo ha sido la variable decisiva a efectos de explicar
una elevación tan prolongada e intensa de los precios de las
viviendas.
La Comunidad de Madrid se ha visto afectada seriamente por el proceso
mencionado. Se han alcanzado en la misma los precios medios más
elevados de España y los mayores niveles de esfuerzo de acceso
a la vivienda de entre las 17 autonomías. Esta situación
se ha visto agravada por la crónica escasez de viviendas de alquiler
existentes en España, situación que también se
produce en Madrid, puesto que, a pesar de ser superior la proporción
existente en esta autonomía de viviendas de alquiler a la del
resto de España, resulta a todas luces insuficiente la oferta
de viviendas de dichas características.
Las numerosas investigaciones realizadas no han encontrado, pues, evidencias
de que las restricciones de oferta hayan desempeñado un papel
relevante en los aumentos de precios de la vivienda registrados en España
y Madrid. Los precios de las viviendas no han subido con la fuerza que
lo han hecho en los últimos años por una supuesta escasez
de suelo urbanizable que frenase la oferta, sino que han sido las excepcionales
condiciones de financiación las que han provocado un “shock”
de demanda, reforzado en el caso de Madrid por una importante presencia
de inmigrantes y también por la trascendente potencia de la demanda
de viviendas con fines de inversión.
Una parte decisiva del ahorro bancario se ha desplazado hacia la vivienda
como forma de colocación del mismo, impulsada en gran parte por
los bajos tipos de interés y por las extraordinarias condiciones
de financiación externa, visibles en unos plazos que en promedio
superaron en Madrid los 25 años en 2005, según las estadísticas
de los registradores, y en la cuantía de los prestamos, en los
que la relación préstamo/valor ha crecido sustancialmente.
Un ritmo mayor de urbanización del suelo de Madrid no servirá,
pues, para resolver el problema de acceso a la vivienda por parte de
los madrileños. La mayor oferta de suelo urbanizable no provoca
una reducción del precio del mismo, puesto que el precio del
suelo se genera en función de los precios de venta esperados
de las viviendas a construir sobre el mismo.
El suelo de vaguadas y colinas se cubrirá por viviendas cuyos
precios de venta pueden ser equivalentes a más de 15 veces el
salario medio anual de los madrileños. Dichas viviendas pasarán
a formar parte de la cartera de activos de los inversores. Será
muy posible que una parte notable de las nuevas edificaciones residenciales
no se ocupe nunca, mientras que numerosos hogares reales y potenciales
de esta autonomía deberán destinar muchos años
de esfuerzo y de trabajo para poder acceder a una vivienda. No está,
pues, justificado el favorecer mediante nuevos cambios legales un ritmo
mayor e indiscriminado de urbanización y de construcción
residencial en la autonomía madrileña, como se derivaría
de la filosofía inspiradora del anteproyecto de ley del suelo
en cuestión.
En lugar de mejorar la actual ley del suelo, corrigiéndola de
los excesos desreguladores que contiene, se van a exacerbar dichos excesos
por medio de la nueva ley. Dicha línea de actuación no
atenuará el alto esfuerzo preciso para acceder a una vivienda
en Madrid, no reforzará la base productiva de esta Comunidad
y generará acusados estrangulamientos, que ya se van aproximando,
en materia de insuficiencia de agua y de reducción abrupta de
los espacios naturales todavía disponibles.
En el cuarto apartado de este documento se resumen las propuestas del
Grupo Sindical del CES de la Comunidad de Madrid. Dichas propuestas
consisten básicamente en la retirada del proyecto y en la realización
de modificaciones a la vigente ley 9/2001 que permitan conectar mas
a la política territorial con las autenticas necesidades y problemas
de la Comunidad de Madrid. Destaca entre las sugerencias la conveniencia
de establecer un Plan de Estrategia Territorial vinculante para la comunidad,
aprobado en la Asamblea, que integre y aporte coherencia a las actuaciones
que ahora desarrollan los ayuntamientos a través de sus planes
generales y que apenas apenas están dotados de coherencia territorial.
2.- ANÁLISIS DEL ANTEPROYECTO: UNA APROXIMACIÓN
DESDE EL URBANISMO
El análisis pormenorizado del texto articulado lleva a destacar
los aspectos que se recogen a continuación:
1. Se reducen las cargas que se imponen a la propiedad, en términos
de disminución de los porcentajes de cesión del suelo.
Se recortan los estándares y, consiguientemente, las cesiones,
modificando todo lo relativo a las redes generales y supramunicipales,
con una concepción desreguladora que nada aporta y que, sin embargo,
debilita profundamente la función pública urbanística
(Art. 7, pto. 3., Art. 10, pto. 2., Art. 16, Art. 17, pto. 4, letra
d), Art. 21, pto. 3.).
2. El Anteproyecto de Ley rebaja la trascendencia formal del Plan de
Estrategia Territorial (PRET), que pasa de tener que ser aprobado, como
hasta ahora, por la Asamblea de Madrid, a serlo por Decreto del Consejo
de Gobierno. La Asamblea de Madrid sólo intervendrá en
la aprobación de las bases de dicho Plan (Título II, Capítulo
I, Disposición Derogatoria Única).
3. El procedimiento de clasificación del Suelo Urbanizable evidencia,
una vez más, la urgente necesidad de un Plan de Estrategia Territorial
supramunicipal y vinculante. La determinación del Suelo Urbanizable
se confía a los Planes Generales (Art. 6) atendiendo a las necesidades
de crecimiento previstas en cada Plan. No hay pues ninguna limitación
cualitativa –por ejemplo, el crecimiento natural de la población-
a crecimientos urbanísticos desproporcionados, en línea
con las habituales expectativas de los municipios.
4. Es muy indicativo que el Anteproyecto no contemple expresamente un
catálogo de derechos y deberes básicos para los propietarios
de los suelos rústicos especial y preservado (Art. 8), y, sencillamente,
se remita a la legislación sectorial aplicable y a la normativa
básica estatal. Traduce una absoluta falta de sensibilidad y
desprecio por el medio natural de la región, muy en la línea
de la Ley 6/98.
5. A pesar del proceso de auténtica aniquilación del paisaje
natural y rural al que estamos asistiendo en nuestra región,
la propuesta normativa no recoge ninguna norma de directa aplicación
destinada a la preservación de este importante bien jurídico
integrador de valiosos elementos que parecen estorbar al legislador,
desconociendo, además, así la honda tradición urbanística
española en esta materia que tanta importancia ha tenido en la
salvaguarda de un bien cada vez más agredido por tanta sinrazón.
6. Se lleva hasta sus últimas consecuencias el criterio de la
Ley estatal 6/98 por el que todo suelo no expresamente protegido se
considerará urbanizable. La ya citada ausencia de un Plan Regional
de Estrategia Territorial (PRET) vinculante que determine con carácter
supramunicipal los suelos que deben ser objeto de protección,
da lugar a que, de hecho, casi todo el territorio de la Comunidad de
Madrid pueda ser urbanizable, con la casi exclusiva excepción
de los espacios naturales, verdadera y no sólo nominalmente,
protegidos. La regulación que hace el anteproyecto del PRET le
dota de un contenido totalmente insuficiente, cuyo único fin
parece ser el establecimiento del suelo protegido, desconociendo todo
el contenido de un verdadero instrumento de ordenación del territorio
(infraestructuras, energía, medio natural, agua, etc.) que imponga
un mínimo de racionalidad. La deducción que cabe hacer
es bastante triste: los actuales responsables regionales no parecen
tener interés alguno en imponer un mínimo de orden urbanístico
en la región y parecen querer seguir dejando hacer al mercado,
o lo que es lo mismo, a la especulación, a pesar del caos urbanístico
y de las gravísimas consecuencias sociales y medioambientales
que está teniendo, algunas de ellas irreversibles.
7. Se elimina la cesión del 10% de aprovechamiento en suelo urbano
no consolidado que antes hubiera ostentado la condición de consolidado,
excepto si el nuevo planeamiento determina incrementos de edificabilidad;
en tal caso la cesión se vincula al incremento única y
exclusivamente (Arts. 7 y 17 ).
8. Se renuncia a una de las funciones básicas que tiene que tener
un Gobierno Regional, como es la ordenación del territorio, incluyendo
la planificación de las infraestructuras (Título II, Capítulo
I).
9. Respecto de la reserva de suelo destinada a vivienda protegida, continúa
el porcentaje del 50% pero se exceptúa de este régimen
a los municipios con una población de derecho inferior a 15.000
habitantes -nada más y nada menos que 143 municipios de la región-
(Art. 19, pto 2.). Esto último resulta muy negativo, ya que estos
últimos municipios podrán establecer el porcentaje que
estimen conveniente en su planeamiento. Esto puede producir una segregación
social grave y hay que señalar que precisamente las zonas donde
estos municipios son los que están en el ojo de mira de la especulación
urbanística, ante la colmatación de los segundos anillos
urbanísticos de la región que ya no disponen prácticamente
de suelo. Conviene señalar, además, que en el caso de
los municipios de más de 15.000 habitantes la propuesta señala
que la reserva no afecta a la edificabilidad residencial total, sino
solo a la edificabilidad lucrativa de los sectores residenciales que
se delimiten. Los argumentos que ha esgrimido el Gobierno Regional a
favor de esta medida no son de recibo. Dicho gobierno señala
que así se compensa a dichos municipios por las restricciones
que actualmente tienen para su crecimiento, al estar muchos de ellos
situados en entornos ambientalmente relevantes. Cabría recordar
al Ejecutivo Regional que el urbanismo está para hacer ciudades
y pueblos habitables en los que se hagan efectivos derechos constitucionales
tan importantes como el de acceso a una vivienda digna, el disfrute
de un medio ambiente adecuado y calidad de vida. No es por lo tanto
de recibo desvirtuar, como pretende hacer el Gobierno Regional, el urbanismo,
convirtiéndolo en un instrumento recaudatorio que lo aleja de
los fines que tienen legalmente encomendado como función pública
fundamental, en un estado social y democrático de derecho. El
Grupo Sindical considera que resulta urgente reformar la financiación
de los Ayuntamientos, separándola completamente del urbanismo.
En el caso en que haya que adoptar medidas compensatorias respecto de
estos municipios por las restricciones debidas a razones de conservación
del medio natural, lo coherente es hacerlo dentro de una verdadera política
de estrategia territorial y reequilibrio territorial coherente, en la
que, después de reconocer que el medio natural madrileño
y los recursos naturales que éste procura (agua, aire, ocio,
paisaje, etc.) son absolutamente vitales para la propia supervivencia
del Madrid urbano, se establezcan medidas presupuestarias estables y
suficientes para procurar una financiación digna y adecuada a
sus Ayuntamientos, rompiendo la maléfica ecuación: déficit
presupuestario crónico de las haciendas locales / necesidad de
crecimiento urbanístico para financiar las necesidades del presente,
que tanto está desvirtuando el urbanismo, con gravísimo
perjuicio a los intereses generales. Una de las principales víctimas
de esta medida puede ser toda la zona de pie de monte de la Sierra de
Guadarrama y su entorno, sometida a una presión urbanística
salvaje que se traduce en la pretensión de muchos municipios
de aprobar revisiones de planeamiento que afectarían a esta zona
clave de la sierra (enormemente valioso desde un punto de vista natural),
y que son totalmente irracionales, antes de la declaración efectiva
del Parque Nacional, afectando a zonas incluso dentro del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales (PORN), y por supuesto en los límites
del futuro Parque Nacional, incurriendo en el conocido efecto barrera,
todo ello ante la dejación del Gobierno Regional que no ha establecido
ninguna medida de protección preventiva efectiva.
10. Tal y como señala el Colegio de Arquitectos en sus alegaciones,
no hay mención alguna a lo que constituye la asignatura pendiente
de ordenar mínimamente esta región a nivel territorial,
ni la formulación de unos principios, fines, medios, objetivos
y metas que entronquen la reforma con el tratamiento constitucional
del urbanismo, como función pública destinada a hacer
efectivo el derecho a una vivienda digna y a disfrutar de un medio ambiente
adecuado y calidad de vida.
11. En suelo urbano, no se da un trato diferenciado a realidades físicas
y urbanísticas muy distintas, como son las zonas ya consolidadas
y aquellas creadas como consecuencia de los nuevos desarrollos urbanísticos,
periféricas a las anteriores (Arts. 4 y 7).
12. En aras de la pretendida simplificación de trámites,
se ha reducido drásticamente el contenido material y documental
de las figuras de planeamiento, de una manera que constituye pura desregulación
(Arts. 18, 20 y 22).
13. Uno de los aspectos más negativos es la extensión
del silencio administrativo positivo y que afecta a todas las fases
de tramitación de los Planes, incluidos los Planes Generales
(Art. 32, pto. 5). Esto es absolutamente inaceptable y puede favorecer
las corruptelas urbanísticas. El planeamiento urbanístico
jamás debería poder ser aprobado por silencio administrativo
y por lo tanto, la posibilidad que contempla la Ley es una frivolidad
inadmisible en una cuestión tan importante como el planeamiento
urbanístico, en la que se dirimen enormes intereses económicos
y derechos básicos. Es un instrumento demasiado relevante a nivel
social, económico, territorial y medioambiental, como para ser
aprobado por inactividad administrativa. Entre otras muchas cosas, debe
buscar un mayor equilibrio entre intereses y derechos enormemente importantes.
Tal y como señalaba el profesor García-Bellido, otorgar
un carácter aprobatorio al silencio administrativo es una técnica
contraria al interés público, a la transparencia, a la
información y al irrenunciable control de la Administración.
14. Parece lógico el hecho de que el anteproyecto haya echado
para atrás en la figura del agente urbanizador, figura envuelta
incluso en denuncias que han llegado al Parlamento europeo y que han
aconsejado a esta Institución pedir una moratoria urbanística
en la Comunidad Valenciana, en la dicha figura ha sido aplicada.
15. Respecto de las entidades certificantes (Art. 88), se asiste de
nuevo al desarrollo de la tendencia privatizadora propia de la política
neoconservadora defendida por el actual Gobierno Regional. El Grupo
Sindical defiende el urbanismo como una función pública,
la única que garantiza el equilibrio entre los grandes intereses
y los derechos fundamentales que están en juego en esta materia.
Si la administración urbanística y medioambiental necesita
un refuerzo en recursos humanos y materiales, éste debe llevarse
a cabo a través de las oportunas medidas presupuestarias. La
propuesta normativa va por lo tanto destinada a debilitar la función
pública.
16. A juicio del Grupo Sindical, el Anteproyecto de Ley puede entrar
en colisión con la reforma de la normativa básica estatal
en materia de régimen del suelo y valoraciones anunciada por
el Gobierno Central, que va a suponer al esquema sobre régimen
de suelo anterior a la Ley 6/98 aprobada por el Gobierno Aznar. A juicio
de este Grupo Sindical, la nueva ley de suelo estatal resulta bastante
más razonable que la actual. Si bien las competencias básicas
estatales en materia urbanística han ido sufriendo recortes como
consecuencia de varias Sentencias del Tribunal Constitucional, ha quedado
establecido por medio de dichas resoluciones que el Estado mantiene
las competencias sobre régimen del suelo y valoraciones, destinadas
a hacer efectivos derechos básicos como el de acceso a una vivienda
digna o la lucha contra la especulación urbanística, reconocidos
por nuestra Constitución. Sin embargo, y a pesar de que la reforma
de la legislación básica estatal es un hecho anunciado,
el Anteproyecto alude reiteradamente a la Ley 6/98 y no, como debería,
a la legislación básica estatal que en ese momento resulta
vigente.
17. La desaparición del Avance que preconizaba el Dictamen, era
algo sencillamente vergonzante, máxime cuando uno de los signos
de identidad e la reforma era la pretendida transparencia y participación.
El anteproyecto retoma nominalmente esta figura, pero en la práctica,
lo enmascara subsumiéndolo dentro de los procedimientos establecidos
en la actual y vigente normativa de impacto ambiental, lo cuál,
además de hurtar de facto la participación pública,
es un verdadero insulto a la inteligencia de los madrileños.
Para el Grupo Sindical la fase de avance es fundamental e inexcusable
en un proceso tan importante y trascendental para la vida de los ciudadanos
como lo es el planeamiento urbanístico. Es la fase más
accesible para el común de la ciudadanía, ya que la propia
complejidad de la disciplina urbanística es una rémora
para una efectiva participación. Es destacable que la merma de
la participación pública pretendida por el anteproyecto
va incluso en contra de la tendencia del legislador europeo y español,
contenida en el Convenio de Aarhus de acceso a la información,
participación del público en la toma de decisiones y acceso
a la justicia en materia de medio ambiente, que va a ser incorporada
próximamente a nuestro ordenamiento jurídico interno mediante
un proyecto de Ley que el Ministerio de Medio Ambiente está actualmente
elaborando.
18. El anteproyecto menosprecia la formación, utilización
y conservación de los patrimonios públicos de suelo (Art.
97), o el Observatorio del Mercado previsto en la vigente Ley 9/2001.
Tal y como señala el Colegio de Arquitectos en sus alegaciones,
parece que al Gobierno Regional le importa bastante poco cualquier elemento
instrumental necesario para desarrollar una verdadera política
de suelo, que no esté destinado a la clasificación masiva
de suelo. Para el Grupo Sindical la generación, el uso y conservación
de los patrimonios públicos de suelo es un elemento básico
de cualquier política urbanística que realmente pretenda
luchar contra la especulación urbanística y hacer efectivos
derechos constitucionales básicos, que ahora son sistemáticamente
ignorados.
19. Respecto de la Disciplina Urbanística, en el Anteproyecto
se restablece el Título de la actual Ley 9/2001. Siendo esta
cuestión enormemente importante, el Grupo Sindical estima que
la Ley debería incrementar considerablemente los recursos humanos
y materiales destinados a la inspección, tramitación administrativa
y resolución de los expedientes a que de lugar el servicio de
inspección urbanística.
20. Se considera imprescindible la presencia, con voz y voto, de los
Colegios Profesionales relacionados con las cuestiones urbanísticas
en la Comisión de Urbanismo de Madrid (Art. 103). Asímismo,
el Grupo Sindical entiende que debería darse entrada en dicha
Comisión a las organizaciones sociales más representativas,
tales como los principales sindicatos, organizaciones ecologistas y
demás organizaciones sociales de entidad, con voz y voto. Si
hay un asunto que reclama una amplia participación social ese
es el urbanismo. Conviene recordar que la Ley 9/2001 dejó ya
fuera de este importante órgano a las organizaciones ecologistas,
lo cuál ha resultado negativo.
21. Se suprime el Consejo de Política Territorial, máximo
órgano participativo en esta materia, lo cuál merece una
valoración enormemente negativa.
22. Es fundamental, a juicio de este Grupo Sindical, impedir la monetarización
de las cesiones obligatorias del aprovechamiento urbanístico
a los ayuntamientos, vinculando dichas cesiones a los patrimonios públicos
de suelo y el uso de las mismas a viviendas protegidas, cuando el uso
sea residencial.
23. Es muy negativo que el Anteproyecto prevea (Art. 9) la posibilidad
de viviendas unifamiliares aisladas en finas con una superficie mínima
de 30 hectáreas en suelo rústico preservado y transformable,
previa calificación urbanística. Esto abre el medio natural
madrileño a un nuevo mercado inmobiliario de chalets o mansiones
de lujo en grandes fincas.
24. De cara a la consecución de una mayor efectividad en la aplicación
de la Ley 8/1993, de 22 de junio, de Promoción de la Accesibilidad
y Supresión de Barreras Arquitectónicas, el Grupo Sindical
estima conveniente que la Ley del Suelo establezca la obligatoriedad
para los instrumentos de planeamiento urbanístico (Planes Generales,
Planes de Sector, Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de
Detalle) de contener las determinaciones y previsiones mínimas
necesarias para dar eficaz y efectivo cumplimiento a dicha normativa,
cuyo calado social es enormemente relevante, al tener como objeto garantizar
la accesibilidad y el uso de bienes y servicios a todas aquellas personas
con discapacidad física, sensorial o intelectual.
3.- UNA APROXIMACIÓN ECONÓMICA. IMPLICACIONES
DEL ANTEPROYECTO DE LEY DEL SUELO DE LA COMUNIDAD DE MADRID
3.1 Una larga etapa de auge inmobiliario
Entre 1997 y 2005 la mayor parte de los países desarrollados
integrados en la OCDE ha registrado un crecimiento intenso y prolongado
de los precios de las viviendas. En épocas anteriores se habían
producido procesos equivalentes, pero el auge de 1997-2005 ha presentado
algunos rasgos diferenciados. Entre estos destacan la especial intensidad
de los citados aumentos de los precios inmobiliarios, la amplitud del
número de países afectados y, por último, la relativa
desconexión del ciclo inmobiliario respecto del ciclo general
de la economía (OCDE 2005).
Un amplio número de trabajos empíricos ha analizado la
relación existente entre los aumentos de los precios de las viviendas
efectivamente registrados y los que podrían derivarse de la evolución
de las variables “fundamentales” que explican el comportamiento
de dichos precios en el mercado de la vivienda (PIB o renta disponible
real por habitante, los tipos de interés reales, la evolución
del número de hogares, el crecimiento del crédito inmobiliario
y la evolución de los precios de las acciones) (FMI 2004).
En los estudios realizados se ha observado que en la mayor parte de
los países de la OCDE los aumentos efectivos de los precios de
las viviendas se han aproximado, a pesar de su intensidad, a lo que
cabria esperar de la evolución de las variables fundamentales
citadas. Sin embargo, en un número reducido de países
(OCDE, op.cit.) se ha observado que los aumentos de precios registrados
superan a los justificados por la evolución de las variables
explicativas citadas.
Según la OCDE, existe una situación de sobrevaloración
de los precios de las viviendas en dichos países (Australia,
España, Irlanda, Holanda y Reino Unido). Persisten en los mismos
unas expectativas extrapolativas respecto del comportamiento de los
precios del suelo y de las viviendas (los precios de las viviendas crecerían
porque lo han hecho con anterioridad).
Los análisis citados han subrayado el más que relevante
papel desempeñado por los bajos tipos de interés sobre
la evolución alcista de los precios de las viviendas. Otros factores
destacados, aunque en grados diferentes según los diferentes
países y bastante menos relevantes que las condiciones de financiación,
han sido los correspondientes a la evolución demográfica,
en especial a los procesos migratorios, a la presencia de restricciones
a la oferta en forma de serias limitaciones al aumento del suelo urbanizable
(caso del Reino Unido). Por último, es evidente la existencia
de una demanda significativa de viviendas realizada con fines de inversión,
tanto para destinar la vivienda al alquiler como por las expectativas
de revalorización de la misma.
Como se ha indicado antes, España figura en el grupo de países
de la OCDE que ha registrado crecimientos más acusados de los
precios de las viviendas, junto a Holanda, Irlanda, Noruega y el Reino
Unido. En el caso español destaca en especial la intensidad de
la demanda de viviendas secundarias y de temporada, junto a las adquiridas
con fines de inversión. Esta circunstancia la reflejó
el Censo de Viviendas de 2001, en el que las viviendas secundarias y
vacías suponían el 30,8% de los 20,9 millones de viviendas
familiares existentes en dicha fecha en España, proporción
que superaba el 34% en 2004, según algunas estimaciones.
Entre 1997 y 2005 los precios de las viviendas aumentaron en España
en un 145,2% (Figura 1), lo que implica un aumento medio anual del 11,8%
en los ocho años de expansión inmobiliaria. Los precios
mas elevados correspondieron en 2005 a la Comunidad de Madrid, donde
se situaron en un 52,7% por encima de la media de España. Sin
embargo, los mayores aumentos registrados en el periodo citado han tenido
lugar en las autonomías de Baleares (15,3% de media anual) y
de Murcia (14,8%). El hecho de que entre 1998 y 2005 se hayan iniciado
en España mas de 4,5 millones de nuevas viviendas (una media
anual de 569.100 viviendas al año), un 55,2% por encima de los
casi 3 millones de hogares netos creados en dicho periodo de tiempo
(unos 367.000 al año), confirma la existencia de una amplia demanda
de vivienda con fines de inversión.
El crecimiento económico de España en el periodo citado
ha superado ampliamente al de la eurozona. El papel del sector de la
construcción, en el que la edificación residencial ha
reforzado ampliamente su participación, ha sido decisivo para
la consecución de unos aumentos tan destacados del PIB y del
empleo total. Solo en 2005 la construcción explicó en
España el 40% del aumento del empleo total de la economía
y el 33% del crecimiento del PIB. En el tercer trimestre de 2005 la
construcción suponía el 6,1% del valor del PIB de la eurozona,
mientras que en España dicha participación ascendía
al 10,8%.
El endeudamiento de las familias ha evolucionado de forma claramente
ascendente en dicho periodo. En 1997 la relación entre el crédito
a las familias y la renta disponible familiar ascendía al 52,7%,
mientras que en 2005 ha superado ampliamente el 115%. La intensa elevación
de los precios de la vivienda, que han alcanzado una relación
especialmente elevada respecto de los niveles salariales medios de España
ha situado en niveles altos al esfuerzo preciso para acceder a una vivienda
por parte de los nuevos hogares (Figura 2).
El mayor crecimiento económico ha estado acompañado, pues,
del agravamiento del problema social de acceso a la vivienda, pues la
vivienda- activo ha alcanzado unos precios desproporcionados respecto
de los niveles de ingresos familiares. El problema lo agranda en España
la baja proporción existente de viviendas de alquiler (en 2003
solo el 10,6% de los hogares residía en viviendas de alquiler)
y por el reducido peso de las viviendas protegidas (VPO) construidas
en los últimos años. En 2005 (primer semestre) los proyectos
de VPO visados por los Colegios de Arquitectos suponían en España
menos del 8% del total, frente al 17% que alcanzaron en 1997.
El elevado volumen alcanzado por la construcción residencial
en los últimos años ha dado lugar a que se alcance en
España el mayor consumo de cemento de Europa, a que la superficie
urbanizada creciese en un 25% en el periodo de auge en cuestión
y a que haya tenido lugar un enriquecimiento extraordinario de “quienes
especularon con el suelo en la periferia de ciudades como Madrid”
(The Economist, 2005). El aumento de la oferta de nuevas viviendas y
el crecimiento espectacular de la superficie urbanizada no ha contribuido
precisamente a reducir el esfuerzo de acceso de los nuevos hogares a
la vivienda. El alto crecimiento de los precios reales de la vivienda
no es atribuible a una débil respuesta de la oferta de viviendas
en España (OCDE, op. cit.) ni, por consiguiente, a una escasez
de suelo urbanizado.
3.2.- El problema de acceso a la vivienda se acentuó en Madrid
La Comunidad de Madrid ha registrado habitualmente unos precios de venta
de las viviendas superiores a los del conjunto de España. Dicha
diferencia se ha acentuado a la vista de que el aumento de precios de
la etapa 1997-2005 fue del 158,5% en esta autonomía (12,6% de
aumento medio anual), superior al 145,2% de España en el mismo
periodo (11,9% de media anual), cerca de un punto por encima de la media
nacional.
En la etapa de auge 1997-2005 los aumentos de los precios de las viviendas
en España y Madrid han sido muy superiores a los de los salarios
(unas seis veces, a la vista de que, frente a un aumento de precios
de las viviendas del 147,4%, los salarios lo hicieron en un 26,1% en
la citada etapa de auge). Si se emplea la serie de precios de la vivienda
del Ministerio de Vivienda, el esfuerzo medio de acceso a la vivienda
en Madrid ha pasado desde el 30,8% de los ingresos de la familia que
gane el salario medio unifamiliar en 1997 a superar el 50% de dichos
ingresos en 2005 (33,3% es el umbral de solvencia) (Figura 3).
En el tercer trimestre de 2005 el esfuerzo mayor de acceso a la vivienda
en propiedad en España, en el caso de los hogares que adquieren
la vivienda por primera vez, correspondió a Madrid, con un 52,9%
de la renta familiar, y el menor a Extremadura, con el 24,7%. Dicha
diferencia simboliza lo difícil del acceso a la vivienda tanto
en la Comunidad de Madrid como en las grandes áreas metropolitanas
(Figura 4).
El Censo de Viviendas de 2001 reveló que en la Comunidad de Madrid
las viviendas secundarias y vacías (604.400) suponían
el 23,5% del total de viviendas, por debajo del 31% correspondiente
a España. El 22,1% de los hogares madrileños tiene vivienda
secundaria, proporción muy superior a la media de España
(15%), aunque más del 35% de dichas viviendas secundarias las
poseen los madrileños fuera del territorio de esta autonomía.
La menor proporción que las viviendas no destinadas a residencia
habitual suponen en Madrid, que tiene el nivel mas elevado de España
de PIB por habitante, indica que la construcción residencial
ha resultado hasta el momento menos necesaria en Madrid como forma de
generación de actividad productiva que en el resto de España.
En 1998-2005 se ha construido en Madrid una media anual de 63.000 viviendas,
mientras que el aumento medio neto anual del número de hogares
ha sido de 45.000. La relación nuevas viviendas iniciadas/variación
del número de hogares ha sido menos elevada en Madrid (1,4) que
en España (1,6) durante la citada etapa de auge. El que el auge
inmobiliario se haya dejado sentir con mas fuerza que en Madrid en las
vecinas provincias castellano-manchegas de Toledo y de Guadalajara implica
que una parte destacada de la demanda de vivienda solvente de los madrileños
se está satisfaciendo con viviendas situadas en dichas provincias.
Estas han registrado los mayores volúmenes relativos de viviendas
iniciadas en España en los últimos años, junto
a las situadas en el litoral mediterráneo.
La construcción de nuevas VPO es el instrumento más potente
de la política de vivienda para permitir el acceso a la vivienda
a los hogares con menores recursos. Los altos precios de mercado existentes
y su lejanía respecto de los niveles accesibles a los hogares
de nueva creación justifican que sea elevada la proporción
de hogares que precise ayuda en la Comunidad de Madrid para acceder
a una vivienda, posiblemente más del 65% de los hogares de nueva
creación. A pesar de que la proporción de hogares que
vive en viviendas de alquiler es más elevada en Madrid que en
el conjunto de España (17% en esta autonomía frente al
10,6% de España en 2003) la disponibilidad efectiva de dicho
tipo de viviendas resulta muy reducida frente a las necesidades de vivienda
solvente pendientes de satisfacer.
En el periodo 1998-2005 se inició en Madrid una media anual de
7.500 VPO. Dicha cifra supuso solo el 18% de la variación neta
del número de hogares en esta autonomía, por debajo del
20% de España, en ambos casos muy por debajo de la proporción
previa a la etapa de auge inmobiliario citada. Esta situación
parece haber cambiado en 2003-05, trienio en el cual el ritmo de construcción
de nuevas viviendas protegidas ha aumentado considerablemente respecto
de los bajos niveles alcanzados entre 1990 y 2002 (Figura 4 bis).
En el primer semestre de 2005 la proporción de VPO dentro de
los proyectos de viviendas visados por los colegios de Arquitectos ascendía
en Madrid al 13,5%, muy por encima del 7,6% de España, lo que
confirma la recuperación de la construcción de dicho tipo
de viviendas, aunque dicha proporción todavía resulta
insatisfactoria.
En resumen, en la Comunidad de Madrid se está construyendo un
volumen de viviendas superior al ritmo de creación de nuevos
hogares, pero el número de viviendas construidas que resultan
accesibles a los nuevos hogares madrileños es muy reducido. Debe
existir, además, una amplia demanda insatisfecha remansada, derivada
del prolongado periodo de tiempo en el que no se construyeron apenas
viviendas protegidas en Madrid (Figura 5). El mayor aumento poblacional
que supone la creciente presencia de inmigrantes en esta autonomía
acentúa el ya de por si serio problema de acceso existente.
Entre los factores que han frenado la oferta de VPO en la Comunidad
de Madrid destacan, entre otros, las actualizaciones retrasadas del
módulo o precio básico, como lo confirma el hecho de que
la relación precio máximo de la VPO/precio de mercado
sea la menor de entre las 17 autonomías (Figura 6). Asimismo,
el intenso aumento de los precios de los solares, consecuente con la
elevación de los precios de las viviendas, desalienta la construcción
de VPO por parte de los promotores privados. Otras variables explicativas
son la demora del gobierno autónomo y de los ayuntamientos en
reaccionar ante la expulsión de los nuevos hogares del mercado
de la vivienda libre, los cambios en la legislación autonómica
de suelo, la dependencia de los ayuntamientos respecto de los ingresos
derivados del planeamiento.
Con un ritmo medio anual de variación de los hogares de 45.000,
la construcción de nuevas VPO, para la venta o para el alquiler,
no debería bajar de unas 30.000 al año en esta autonomía,
sin perjuicio de las restantes actuaciones protegidas, entre las cuales
la rehabilitación debería revestir más relevancia,
junto a las ayudas directas al arrendatario. El convenio firmado en
diciembre de 2005 entre el Ministerio de Vivienda y la Comunidad de
Madrid para aplicación en esta autonomía del Plan de Vivienda
2005-08 implica el desarrollo de una media anual de 23.533 actuaciones
protegidas.
Lo anterior implica que el gobierno de la Comunidad de Madrid debería
desarrollar un volumen anual de alrededor de 10.000 actuaciones protegidas
propias adicionales a las convenidas con el citado Ministerios para
poder así ejercer una actuación relevante para paliar
el problema citado de acceso a la vivienda de los nuevos hogares, actuación
que debería trascender del marco municipal. La política
urbanística de la autonomía de Madrid debe de ser coherente
con la consecución de dicho objetivo (más de 30.000 nuevas
VPO al año).
Si se deja en manos de los municipios la decisión de construir
o no viviendas protegidas en los nuevos desarrollos parece probable
que se construirán todavía menos viviendas de dicho tipo
que hasta el momento. De ahí lo absurdo de la restricción
del anteproyecto de no forzar a los ayuntamientos de menos de 15.000
habitantes a calificar una proporción mínima de suelo
con destino a VPO, circunstancia que no ayudaría a reforzar la
necesaria oferta de viviendas de precio asequible.
3.3.- Un urbanismo coherente con el mantenimiento de la base productiva
y con la solución del problema de la vivienda en la Comunidad
de Madrid
En la Comunidad de Madrid destacan, entre otros aspectos, su elevado
nivel de desarrollo frente al resto de España (el PIB por habitante
de 2004 superó a la media nacional en un 31,1%, la primera autonomía),
la mayor productividad relativa de su economía, un 17,2% por
encima de la media y, sobre todo, el acusado valor de las tasaciones
inmobiliarias efectuadas en su ámbito. En la Comunidad de Madrid
se inicia cerca del 10% del total de las viviendas de España,
pero el valor de los inmuebles tasados supuso el 19,5% del total de
dicha magnitud en 2004. Esto implica que los precios medios de dichas
transacciones son bastante más elevados en esta autonomía
que en el resto de España.
La principal competencia del ejecutivo autonómico madrileño
en materia socioeconómica descansa en la incidencia que puede
ejercer sobre el gobierno del uso del suelo. Las especiales características
de la Comunidad de Madrid, especialmente su elevada densidad de población
(742,9 habitantes por kilómetro cuadrado frente a los 87,2 de
España en 2005), justifican la conveniencia de una actuación
racionalizadora de los procesos de desarrollo urbano, lo que no parece
ser la filosofía del anteproyecto.
Los movimientos de deslocalización empresarial existentes desde
Madrid hasta las provincias limítrofes de Castilla-La Mancha
son más que evidentes. Dichos movimientos pueden acentuarse si
se intensifica la actuación urbanizadora, que en este momento
aparece a todas luces sesgada hacia el objetivo residencial. El suelo
“sin méritos” aparece condenado a ser pasto del desarrollo
urbano. Se pretende hacer frente a una demanda potencial de vivienda
que no procederá, en su mayor parte, de las necesidades de alojamiento
de los nuevos hogares, sino de los “naturales” deseos de
los inversores de incluir viviendas en su cartera de activos.
La opinión convencional respecto de la inflación de los
precios de las viviendas radica en que las viviendas son caras en España
porque el suelo es caro y este último lo es porque no se califica
suelo como urbanizable en la cuantía debida y con “la rapidez
y agilidad necesaria”. No se tiene en cuenta que suelo y vivienda
son bienes de capital, cuyo precio depende, de forma similar al de los
activos cotizados en bolsa, de las expectativas de rentabilidad relativa
esperada. Cualquier elevación significativa de los tipos de interés
contribuiría mas a bajar los precios de las viviendas en España
que si de un plumazo se pudiese construir en cualquier rincón
del territorio, incluidos solares tan nobles como el de la plaza de
Cibeles o toda la Sierra de Guadarrama. Ello no implica defender dicha
subida como conveniente, a la vista de los abundantes riesgos que conlleva.
Los propietarios fijan el precio del suelo en función de las
expectativas de precios de las viviendas que sobre el mismo se pueden
construir, junto a la superficie edificable del suelo en cuestión.
Es el precio de la vivienda el que incide sobre el valor del suelo.
Este último no varía apenas en función de la mayor
o menor cantidad producida del mismo, como le sucede, al contrario,
a cualquier mercancía. El hecho de que el coste del suelo explique
el precio de la vivienda es mas bien una identidad contable que una
relación funcional. Si el suelo se califica para VPO o para equipamiento
desciende automáticamente su valor, lo que refuta la teoría
de que es el coste del suelo el que explica el precio de venta de las
viviendas.
En las 6.400 hectáreas recalificadas como de suelo urbanizable
en la Comunidad de Madrid en el promedio anual del periodo 2000-2002
se obtuvo un beneficio neto medio de unos 16 millones de euros por hectárea
(2.662 millones de antiguas pesetas). El total de plusvalías
obtenidas al año equivale al 80% de la masa salarial anual de
la Comunidad de Madrid (J.M. Naredo 2003). Con el citado suelo calificado
se podían haber construido más de cinco veces las viviendas
iniciadas en la comunidad de Madrid en el periodo citado. La realidad
revela que dicho proceso de recalificación masiva no ha frenado,
sino al contrario, ni el aumento del coste del suelo ni el del precio
de las viviendas en esta autonomía.
La política general del ejecutivo de Madrid no parece interesarse
demasiado en actividades productivas alternativas a la de la construcción
residencial. Tampoco parece preocupar cual será la ocupación
de los hogares que vayan a residir en las viviendas a construir en el
territorio de la Comunidad de Madrid. La concepción resultante
de la economía es la de un monocultivo residencialista, lo que
resulta irracional e insostenible a medio plazo. Ni siquiera la amenaza
que existe al comienzo del año 2006 en materia de suministro
de agua en la Comunidad de Madrid parece ejercer alguna presión
restrictiva sobre el amplio proceso urbanizador en marcha, que se aceleraría
con la aprobación de la nueva ley de suelo de esta autonomía.
El perfil de la autonomía de Madrid es el de una economía
diversificada, dotada de una productividad mayor que la del resto de
España, con una considerable concentración de renta, riqueza,
consumo y empleo sobre un territorio de dimensión reducida. Además,
existen unas diferencias internas notables en cuanto a niveles de ingresos
familiares, diferencias acentuadas tras el reciente episodio de expansión
inmobiliaria. La economía de la Comunidad de Madrid efectúa
una trascendente financiación neta al resto de España,
a través de la actuación correctora de desequilibrios
que lleva a cabo la administración del Estado. Ante dicha realidad,
la política a seguir por el ejecutivo de la Comunidad de Madrid,
provista de instrumentos potentes en materia de política territorial
y cuya incidencia sobre la economía no es muy significativa,
debe dotarse de unos perfiles mas a tono con las características
de esta autonomía.
Como ya se ha indicado, no hay correlación entre el precio de
la vivienda y la cantidad de suelo urbanizable. El precio de los solares
no sube porque falte suelo de dichas características, puesto
que dicho precio se fija en función del valor de las viviendas
que se construirán sobre el mismo. No se puede argumentar seriamente
que el aumento del precio de la vivienda observado en los últimos
años se deba a problemas de oferta (García Montalvo, 2004).
Y sin embargo, ahí está la justificación aparente
del anteproyecto por parte de la Dirección General de Urbanismo
de la Consejeria de Ordenación del Territorio de la Comunidad
de Madrid en la Memoria Justificativa:”para ampliar las posibilidades
de acceso a la vivienda por los ciudadanos… se trata de introducir
agilidad, seguridad y transparencia en el mercado de suelo”.
Las amplias fluctuaciones del precio de la vivienda y de los volúmenes
de construcción residencial que ocasiona la especulación
inmobiliaria “amenazan la estabilidad de la vivienda y de las
vidas de los hogares”, en este caso madrileños (Yamada,
1999). No solo resulta preocupante la letra del anteproyecto de ley
del suelo, por su falta de coherencia con el objetivo único supuestamente
perseguido, sino que produce un mayor desasosiego la filosofía
de búsqueda del beneficio a corto plazo que parece inspirar al
citado anteproyecto.
4.- PROPUESTA DEL GRUPO SINDICAL SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL SUELO
DE LA COMUNIDAD DE MADRID
En primer lugar, el Grupo Sindical no considera ni necesario ni oportuno
la modificación íntegra d la vigente Ley del Suelo de
Madrid. La Ley 9/2001, actualmente vigente, fue aprobada hace menos
de cuatro años y apenas ha sido aplicada, sobre todo en lo que
respecta a sus aspectos más sociales y ambientales.
En segundo lugar, el Grupo sindical considera que si se efectúa
alguna modificación normativa de la actual Ley 9/2001, debería
justamente ir en contra de la tendencia desreguladora de la normativa
propuesta.
En ese sentido seria positivo añadir a la actual Ley la incorporación
de los medios informáticos para reforzar la información
y la participación ciudadana a través de la Red, sin los
recortes en las posibilidades de participación efectiva que acompañan
a esta medida en la propuesta de la Comisión de Expertos.
En tercer lugar, el Grupo considera que cualquier modelo legislativo
urbanístico debe partir de la consideración básica
del suelo como recurso natural que debe de utilizarse de forma racional
y sostenible, de que es necesario reforzar la eficacia de la acción
pública en el uso del territorio y que la acción pública
debe apoyar el acceso a una vivienda a todos los ciudadanos en línea
con el mandato constitucional.
En cuarto lugar, cualquier modificación legislativa en materia
de urbanismo en la Comunidad de Madrid debe recoger en su articulado
elementos que contribuyan a lograr los objetivos siguientes:
- Favorecer un modelo urbano no expansivo, impidiendo la clasificación
de todo el suelo disponible y poniendo el énfasis en el suelo
urbano, considerando prioritaria la actuación urbanística
sobre la ciudad consolidada e incorporando medidas de control ambiental
estratégico del crecimiento.
- Fomentar la transparencia en la acción urbanística,
mediante la tramitación de instrumentos de planeamiento que
garanticen la participación pública. En este sentido
la supresión de los Avances y las aprobaciones de los Planes
Generales por silencio administrativo previstas en el anteproyecto
son a todas luces regresivas.
- Suprimir desde el planeamiento general determinaciones vinculantes,
que permiten apropiarse por adelantado de plusvalías sobre
suelos no desarrollados y avanzando en la eliminación de complejas
categorizaciones del suelo que contribuyen a complicar y dilatar los
procesos de desarrollo urbano.
- Mantener los porcentajes de reserva de suelo para la vivienda protegida
actualmente en el 50%, en las actuaciones sobre suelo urbanizable
y haciendo extensiva dicha reserva para las actuaciones de reforma
sobre suelo urbano, con el fin de incorporar vivienda protegida en
el tejido urbano existente y que precisa de renovación inminente.
Por supuesto la reserva en cuestión debe afectar a todos los
municipios de Madrid, con independencia del número de habitantes
de los mismos.
- Mantenimiento de las reservas de suelo para dotaciones de carácter
supramunicipal y municipal como elemento regulador de crecimiento
y desarrollo de las ciudades, distribuyendo así los beneficios
de la acción pública en la comunidad que los sustenta.
- Impedir la monetarización de las cesiones obligatorias de
aprovechamiento urbanístico a los municipios, hasta ahora con
limitaciones, vinculando las cesiones al patrimonio de suelo y su
uso cuando este sea aprovechamiento residencial, a viviendas protegidas.
- Primar desde la legislación la utilización de técnicas
expropiatorias, que permitan privilegiar la puesta en marcha de operaciones
urbanísticas integradas, con el objetivo de resolver problemas
que afectan directamente a la población, facilitando la obtención
de suelo destinado a dotar de alojamientos y dotaciones públicas
a las capas de población mas desfavorecidas, sin excluir la
utilización de otras formulas convenidas y ya experimentadas
en Europa, que permitan la colaboración del sector privado.
- Impulso y mantenimiento de reservas de suelo destinado al desarrollo
de actividades productivas, con el fin último de diversificar
la base productiva de la Comunidad de Madrid y mantener la competitividad
de la misma en un contexto económico crecientemente globalizado.
En quinto lugar y como cuestión básica, este Grupo Sindical
considera que no es un racional abordar cualquier modificación
de la normativa urbanística y sobre suelo en la Comunidad de
Madrid sin la puesta en marcha, de manera previa, de un verdadero Plan
Regional de Estrategia Territorial (PRET) jurídicamente vinculante
y de carácter supramunicipal, capaz de imponer un mínimo
de orden y racionalidad en una región caracterizada por una especulación
urbanística desbocada y por el paralelo deterioro territorial
que se deriva del uso irracional de un recurso no renovable como el
suelo.
La competitividad del tejido productivo y de la economía de la
región también se resienten de la ausencia de un PRET
que debería además contemplar la colaboración y
coordinación con las Comunidades Autónomas vecinas de
Castilla y León y Castilla- La Mancha, puesto que al haber superado
el ámbito de influencia de Madrid sus límites propios
administrativos, hace ya tiempo que se ha hecho evidente la necesidad
de abordar la planificación y gestión de muchas políticas
sectoriales y territoriales en un ámbito superior al regional,
si se quiere imponer un mínimo de criterios de racionalidad,
eficiencia y sostenibilidad.
Por ultimo, a la vista de la muy diferente filosofía que inspira
al borrador divulgado de anteproyecto de ley del suelo de la administración
central, debería aplazarse la tramitación del anteproyecto
de ley del suelo de la Comunidad de Madrid hasta que se aprobase en
las Cortes dicha nueva ley estatal, adaptando a la misma su contenido.
El anteproyecto de ley del suelo de la Comunidad de Madrid descansa
en los supuestos y en la ideología que inspiró la ley
6/1998, que entendía que la calificación intensa de suelo
urbanizable iba a provocar un aumento de la oferta de suelo y que ello
iba a hacer bajar el precio de los solares y los precios de las viviendas.
Dicha hipótesis ha sido refutada por la evolución de los
mercados de suelo y de vivienda durante la etapa actual de auge inmobiliario
(se ha calificado suelo como de urbanizable residencial como nunca),
por lo que nada justifica seguir adelante con un anteproyecto inspirado
en una ley fracasada en sus objetivos.
Carmen López Ruiz.
PORTAVOZ DE UGT EN EL CES.
Jaime Cedrún López.
PORTAVOZ DE CC.OO EN EL CES.
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